近日，中央全面深化改革委员会第四次会议重点关注国土空间规划任务，提出要统筹好区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平。其次，强调要严格落实国土空间管控边界，严守三条控制线，加强项目监管。

　　国土空间规划作为实施乡村振兴战略的重要抓手，是推进乡村产业转型升级、提高乡村综合配套服务能力、推动乡村经济社会发展的重要手段。乡村国土空间规划有利于厘清村庄发展思路，明确乡村振兴各项任务优先序，做到发展有遵循、建设有抓手。其次，有利于统筹安排各类资源，集中力量、突出重点，加快补齐乡村发展短板。此外，通过科学的设计和合理的布局，可以进一步优化乡村生产生活生态空间，引导城镇基础设施和公共服务向农村延伸，促进城乡融合发展。

　　国土空间规划体系下乡村规划被赋予多重目标，但是在具体实际操作中由于编制时序、主体利益冲突和（往年）乡村规划体系不明，导致乡村规划陷入各种困境。

　　在国土空间规划之前，各级各类乡村规划在管控对象和范围、技术标准和数据底板方面有显著差异，导致相互之间的管控存在重叠、遗漏和矛盾，无法完成对乡村全域空间全要素的有效管控。例如，村庄布点规划是对乡村居民点等建设用地的统筹布局，侧重于体系的构建；村民住房规划则更关注住房建设空间；农业布局规划以农业空间的布局为主要内容；乡村土地利用规划更重视土地的用途管制和指标管控等，各级各类乡村规划仅聚焦于乡村的一部分空间或要素，缺乏对区域功能结构、设施体系和乡村风貌等方面的统筹。

　　城乡空间异构的治理逻辑致使城乡管控体系割裂，乡村空间系统的复杂性与规划体系传导的事权难匹配。同时，不同地类要素统筹困难导致乡村地域空间用地破碎化、大量乡村人口向城市单向流动导致村庄空心化。

　　从本质上看，乡村聚落扩张和城镇化的快速推进造成了乡村空间聚落体系组织的低效。村镇空间结构不健全、空间权责主体不清、聚落体系组织无序、事权结构体系不健全导致自上而下落实的空间用途管制与乡村振兴发展诉求冲突；生产空间利用边际化、生活空间组织空心化、生态空间污损化给乡村振兴带来了结构性障碍；城乡管控规则的结构性差异阻碍了发展要素在城乡系统中的自由流通。

　　各乡村规划编制进度和内容相对独立，难以跨越行政边界实现同步或统一，在乡村更大区域范围内无法进行及时有效的统筹和协调，进而导致产业发展重心不足，设施针对性不强、使用率不高以及资源浪费等问题。例如产业项目布局过于单一、分散；公共服务设施和市政防灾设施等要素分配过剩、重复或点位布置分歧；道路交通等连接性设施不对应、错位等。

　　不同村庄的发展动力和需求差异较大，原有乡村规划通常根据临时需要进行分批编制、审批和实施，缺乏前瞻性布局和整体谋划意识，导致全面的村庄规划编制进度滞后、整体周期偏长，规划难以在区域内及时发挥应有作用。

　　同时，以单个村庄为单元进行规划编制所需的费用相对较高，若因地方重视程度不足或缺乏稳定的经费保障，容易存在不编或简编部分村庄规划的情况，最终导致该类村庄建设缺乏规划的有效引导。

　　各类规划定位不明、层级失衡，难以与县、镇、村三级政府事权相呼应，总体规划、详细规划和专项规划缺乏有效衔接。一方面，村庄布点规划明确了各类乡村定位，分解了建设用地规模，在一定程度上发挥着总体规划的作用，但没有很好地与农业布局和生态空间等专项规划内容进行衔接整合，导致规划内容不全，难以有效指导下层级详细规划的编制。

　　另一方面，部分规划达到了详细规划的深度，如村民住房规划、乡村环境整治规划，但这些规划重项目建设，容易忽视与村庄布点规划、乡村土地利用规划的衔接，导致项目缺乏土地指标和相关配套要求的支撑，难以有效实施。

　　随着近年来社会经济的高速发展，在开展乡村国土空间规划的过程中，基于社会、生态环境及文化的影响因素，需要顺应当前时代发展的需求，转变价值观念，考虑到不同区域内乡镇的发展特点，构建起完善的国土空间规划体系，提高规划的有效性、实用性。

　　乡村国土空间用途管制是落实空间治理的手段，通过对物质实体空间、功能空间、组织空间的管制，协调多种类型的空间、统筹乡村空间格局与结构，具体路径为在规划编制、实施许可、监督管理等环节进行运作，划分不同功能空间分区与边界，采用“空间准入+使用许可”的管制手段来推进乡村空间治理。

　　围绕村级片区功能定位和存在的主要问题，强化底线约束，兼顾保护和发展，统筹布局农业、生态和城镇等功能空间，从单元层面构建乡村国土空间整体格局。提出多村之间农用地、农业设施建设用地、建设用地和其他用地的动态平衡策略，确保既能满足上位规划传导的国土空间用途管控要求，也能实现用地规模与片区各村发展需求相适应、相匹配，从而提高规划的弹性与灵活性。

　　乡村详细规划的编制亟需进一步细化各项主要任务及其与各级各类空间规划的衔接要求。横向上，面对“多规合一”和“实用性”的总体要求，乡村详细规划应以实现多项规划统筹编制与多维目标融合为主要任务，科学确定规划编制的内容框架和编制方法，并统筹乡村地区落实“三区三线”，合理管控宅基地和基础设施建设，优化乡村景观风貌等重点任务，实现原有多种涉村空间规划功能的整合替代。

　　纵向上，以严格落实上位国空规划、相关部门或行业专项规划的管理要求为重点，注重承接乡镇级规划管控任务与土地利用约束性指标，并充分考虑乡村地区自身条件与诉求，构建尺度传导与诉求回溯的联动传导路径，为乡村全面振兴预留弹性建设空间。

　　优化国土空间发展格局，完善国土空间利用调控，将农村发展需求纳入地块尺度的国土空间利用调控。而乡村空间“物-组织-所有权”综合治理是对乡村空间的精细化管理过程，为实施和精细化领土和空间使用规则提供了战略起点。通过乡村空间治理来最大限度地实现国土空间使用价值最大化、空间权利公平分配最大化、多方效益最大化等目标。

　　聚焦解决乡村设施“闲置”与“紧缺”并存的问题，统筹村级片区公共服务设施和基础设施布局，有序推进文化娱乐、医疗体育、养老育幼、道路、水电气卫和防灾等设施共建共享和互联互通。

　　此外，基于各村的现有设施布局特点，充分考虑各类设施的辐射范围，采用分散与集中相结合的布局原则，提升中心村服务能力、整合其他村服务功能，实行错位配置、相互补充，构建片区差异化的设施配置模式，进一步优化设施要素投放。

　　随着我国进入生态文明建设的新时期，面向国家治理现代化的国土空间管制要求，需要依托更加精细化的乡村单元详细规划，加强国土空间精细化治理，加强自然资源保护利用，传导国空规划，解决长期以来乡村地区规划体系脱节和混乱的局面，从而推动乡村经济多元化发展。返回搜狐，查看更多天博天博